Analisis kebijakan Publik

Komunikasi dan penggunaan pengetahuan yang relevan dengan kebijakan adalah sentral dalam praktik dan teori analisis kebijakan. Metodologi analisis kebijakan adalah sistem standar, aturan, dan prosedur untuk menciptakan, secara kritis menilai, dan mengkomunikasikan pengetahuan yang relevan dengan kebijakan. Metodologi analisis kebijakan mempunyai beberapa karakteristik utama : perhatian yang tinggi pada perumusan dan pemecahan masalah, komitmen kepada pengkajian baik yang sifatnya deskriptif maupun kritik nilai, dan keinginan untuk meningkatkan efisiensi pilihan di antara sejumlah alternatif lain.
Lima tipe informasi yang dihasilkan oleh analisis kebijakan adalah: masalah kebijakan, masa depan kebijakan, aksi kebijakan, hasil kebijakan, dan kinerja kebijakan. Kelima tipe informasi tersebut diperoleh melalui lima prosedur analisis kebijakan: perumusan masalah, peramalan, rekomendasi, pemantauan, dan evaluasi. Analisis kebijakan, dalam pengertiannya yang luas, melibatkan hasil pengetahuan tentang dan di dalam proses kebijakan. Secara historis, tujuan analisis kebijakan adalah menyediakan informasi bagi pembuat kebijakan untuk dijadikan bahan pertimbangan yang nalar guna menemukan pemecahan masalah kebijakan.
Analisis kebijakan mengambil dari berbagai disiplin yang tujuannya bersifat deskriptif, evaluatif, dan normatif. Analisis kebijakan diharapkan untuk menghasilkan dan mentransformasikan informasi tentang nilai-nilai, fakta-fakta, dan tindakan-tindakan. Ketiga macam tipe informasi itu dihubungka dengan tiga pendekatan analisis kebijakan, yaitu empiris, valuatif, dan normatif.
Rekomendasi merupakan proses rasional di mana para analis memproduksi informasi dan argumen-argumen yang beralasan tentang solusi-solusi yang potensial dari masalah publik. Prosedur-prosedur yang paling umum untuk memecahkan masalah-masalah kemanusiaan (deskripsi, prediksi, evaluasi, preskripsi) dapat dibandingkan dan dipertimbangkan menurut waktu kapan prosedur-orosedur tersebut digunakan (sebelum vs sesudah tindakan) dan jenis pertanyaan yang sesuai (empirik, valuatif, normatif).
Setiap argumen kebijakan memunyai enam elemen: informasi yang relevan dengan kebijakan, klaim kebijakan, pembenaran, dukungan, bantahan, dan penguat. Analisis kebijakan umunya bersifat kognitif, sedangkan pembuat kebijakan bersifat politis. Sistem kebijakan bersifat dialektis, merupaka kreasi subjektif dari pelaku kebijakan, merupakan realitas objektif, dan para pelaku kebijakan merupakan produk dari sistem kebijakan.
Analisis kebijakan terdiri dari tiga elemen: metode-metode kebijakan, komponen informasi kebijakan, dan transformasi informasi kebijakan. Terdapat tiga bentuk utama analisis kebijakan: retrospektif, prospektif, dan terintegrasi. Ada dua pendekatan yang berlawanan untuk mendefinisikan pengetahuan : esensialis dan plausibilis. Pengetahuan yang siap pakai atau yang relevan dengan kebijakan mengandung pernyataan kebenaran yang secara plausibel optimal yang dibuat dengan keterlibatan di dalam proses komunikasi, argumentasi, dan debat kebijakan. Kriteria untuk mengkaji plausibilitas argumen kebijakan meliputi kelengkapan, konsonansi, kohesivitas, regularitas fungsional, dan kesederhanaan, kehematan dan ketepatan fungsional. Informasi kebijakan yang sama dapat mengarah ke pernyataan kebijakan yang sama sekali berbeda, tergantung pada asumsi yang terkandung di dalam suatu argumen kebijakan.
Ada delapan cara argumen kebijakan yang dapat dipertimbangkan: otoritatif, statistikal, klasifikasional, intuitif, analisentrik, eksplanatori, pragmatis, dan kritik nilai. Perumusan masalah merupakan aspek paling krusial tetapi paling tidak dipahami dari analisi kebijakan. Proses perumusan masalah-masalah kebijakn kelihatannya tidak mengikuti aturan yang jelas sementara masalah itu sendiri seringkali sangat kompleks sehingga tampak sulit dibuat sistematis. Para analis kebijakan lebih sering gagal karena mereka memecahkan masalah yang salah dibanding karena mereka menemukan solusi yang salah terhadap masalah yang benar.
Karakteristik utama masalah-masalah kebijakan adalah saling tergantung, subjektif, artifisial, dan dinamis. Masalah-masalah kebijakan jarang dipecah ke dalam bagian-bagian yang independen, berbeda, dan saling eksklusif; masalh-masalah sesungguhnya merupakan sistem masalah dengan sifat-sifat yang teologis (purposif) sedemikian rupa sehingga dari keseluruhan tidak sama dengan jumlah kuantitatif bagian-bagiannya. Isu-isu kebijakan yang nampak sederhana seringkali sama kompleksnya seperti sistem masalah dari mana mereka berasal. Isu-isu kebijakan merupakan hasil dari perselisihan sebelumnya tentang hakikat masalah-masalah kebijakan, yang didasarkan pada interpretasi yang selektif terhadap kondisi masalah.
Kompleksitas dari struktur masalah bervariasi sesuai dengan karakteristik dan hubungan di antara lima elemen: pembuat kebijakan, alternatif, utilitas (nilai), hasil, probabilitas hasil. Banyak dari masalah kebijakan yang sangat penting adalah yang rumit karena masalah-masalah tersebut merupakan suatu sistem masalah yang benar-benar kompleks yang mengandung konflik yang tinggi di antara para pelaku kebijakann yang saling bersaing.
Masalah yang rumit mengharuskan analisis mengambil bagian aktif dalam mendefinisikan sifat masalah itu sendiri, analisis kebijakan diarahkan secara seimbang kepada perumusan masalah dan pemecahan masalah. Perumusan masalah adalah suatu proses dengan empat tahap yang saling tergantung: penghayatan masalah, pencarian masalah, pendefinisian masalah, dan spesifikasi masalah. Tiap tahap-tahap itu menghasilkan informasi mengenai situasi masalah, meta masalah, masalah substantif, dan masalah formal.
Model-model kebijakan adalah penyederhanaan representasi aspek-aspek kondisi masalah yang terseleksi. Model-model kebijakan berguna dan penting; penggunaannya bukan masalah pilihan, semenjak setiap orang menggunakan beberapa model untuk menyederhanakan kondisi masalah. Model kebijakan tidak dapat membedakan antara pertanyaan yang penting dan tidak penting; juga model tidak dapat menjelaskan, memprediksi, mengevaluasi atau membuat rekomendasi, karena penilaian berada di luar model dan bukan bagiannya. Dimensi-dimensi yang paling penting dari model-model kebijakan adalah tujuan (deskriptif lawan normatif), bentuk ekspresi (verbal, simbolis, prosedural), dan asumsi-asumsi metodologis (pengganti lawan perspektif). Metode-metode untuk merumuskan masalah-masalah kebijakan meliputi analisis batasan, analisis klasifikasional, analisis hierarki, sinektika, brainstorming, analisis perspektif berganda, analisis asumsional dan pemetaan argumentasi.
Peramalan dapat mengambil tiga bentuk utama: proyeksi, prediksi, dan konjektur. Masing-masing mempunyai bentuk yang berbeda: ekstrapolasi kecenderungan, teori, dan pandangan pribadi. Proyeksi dibenarkan oleh argumen dari metode kasus paralel; prediksi didasarkan pada argumen yang berasal dari sebab dan analogi; dan konjektur didasarfkan pada argumen yang berdasar pada fikiran dan motivasi. Peramalan dapat digunakan untuk membuat estimasi tentang tiga tipe situasi masyarakat masa depan: masa depan potensial, masa depan yang masuk akal, dan masa depan normatif. Tujuan dan sasaran dapat dibandingkan dan dipertentangkan dalam hal dan arah tujuannya, tipe definisi, spesifikasi periode waktu, prosedur pengukuran, dan perlakuan terhadap kelompok target.
Pemahaman dan penggunaan teknik peramalan dibuat lebih mudah jika mereka dikelompokkan menurut tiga pendekatan: ekstarpolatif, teoritis, dan intuitif. Pendekatan-pendekatan yang berbeda mengenai peramlan bersifat saling melengkapi. Kelebihan dari satu pendekatan atau teknik seringkali merupakan keterbatasan dari yang lainnya, demikian sebaliknya. Metode analisis kebijakan sangat terkait dengan persoalan moral dan etika, karena rekomendasi kebijakan mengharuskan kita menentukan alternatif-alternatif mana yang paling bernilai dan mengapa demikian. Rekomendasi berkenaan pemilihan secara bernalar dua atau lebih alternatif. Model pilihan yang sederhana meliputi definisi masalah yang memerlukan dilakukannya suatu tindakan; perbandingan konsekuensi dua atau lebih alternatif untuk memcahkan masalah; dan rekomendasi alternatif yang paling dapat memenuhi kebutuhan, nilai atau kesempatan.
Model pilihan yang sederhana mengandung dua elemen utama: premis fakta dan premis nilai. Model pilihan sederhana menghindari kompleksitas dari kebanyakan situasi pilihan, karena model ini didasarkan pad tiga asumsi yang tidak realistis: pembuat keputusan tunggal; kepastian; dan hasil yang terjadi pada satu titik waktu. Model pilihan yang kompleks didasarkan pada asumsi-asumsi yang lain: banyaknya pembuat kebijakan; ketidakpastian atau resiko; dan akibat yang terus berkembang sejalan dengan berjalannya waktu.
Sebagian besar pilihan adalah bersifat multirasional karena pilihan-pilihan tersebut mempunyai dasar rasional yang banyak pula. Bukti tentang hal ini ditunjukkan dengan adanya enam rasionalitas: teknis, ekonomis, legal, sosial, substantif, dan erotetis. Agar pilihan menjadi rasional dan pada saat yang sama komprehensif, maka pilihan-pilihan tersebut harus memuaskan kondisi yang dilukiskan sebagai teori rasionalitas komprehensif dalam pembuatan keputusan. Tipe-tipe pilihan yang rasional dibedakan menurut bentuk kriteria penentuan alternatif. Antara lain adalah efektivitas, efisiensi, kecukupan, perataan, daya tanggap dan kelayakan.
Jawaban terhadap persoalan kesejahteraan masyarakat dapat dilakukan dengan berbagai cara: memaksimalkan kesejahteraan individu, melindungi kesejahteraan minimal (pareto), memaksimalkan kesejahteraan bersih (kaldor-hicks), memaksimalkan redistribusi kesejahteraan (rawls). Dalam membuat rekomendasi analisis kebijakan secara khusus menjawab berbagai persoalan tentang sasaran, biaya, hambatan-hambatan, eksternalitas waktu. Dan resiko serta ketidakpastian. Pilihan publik dan swasta berbeda dalam tiga hal: hakekat proses kebijakan publik, hakekat tujuan kebijakan publik yang bersifat kolektif, dan arti barang-barang publik. Dua pendekatan utama untuk rekomendasi analisis kebijakan publik adalah analisis biaya-manfaat dan analisis biaya efektivitas. Dalam melakukan analisis biaya-manfaat adalah perlu untuk melengkapi serangkaian langkah-langkah: spesifikasi sasaran. Identikasi alternatif, pengumpulan, analisis dan interpretasi informasi; spesifikasi kelompok sasaran; identifikasi tipe-tipe biaya dan manfaat; melakukan diskonting terhadap biaya dan manfaat; spesifikasi kriteria untuk merekomendasi; dan rekomendasi itu sendiri. Analisis biaya efektifitas tepat digunakan jika sasaran-sasaran tidak dapat diungkapkan dalam pendapatan bersih.
Pemantauan merupakan prosedur analisis kebijakn guna menghasilkan informasi tentang penyebab dan konsekuensi dari kebijakan-kebijakn publik. Pemantauan bermaksud memberikan pernyataan yang bersifat penandaan dan oleh karenanya terutama berkepentingan untuk menetapkan premis-premis faktual tentang kebijakan publik. Pemantauan menghasilkan pernyataan yang bersifat penandaan setelah kebijakan dan program diadopsi dan diimplementasikan (ex posy facto), sedangkan peramalan menghasilakan pernyataan yang bersifat penandaan sebelum tindakan dilakukan (ex ante).
Informasi yang dihasilkan melalui pemantauan memiliki setidak-tidaknya empat fungsi: ketundukan, pemerikasaan, akuntansi, dan eksplanasi. Ada dua jenis hasil kebijakan: keluaran dan dampak. Tindakan kebijakan juga ada dua: masukan dan proses. Sementara itu, tindakan kebijakan memiliki dua tujuan utama: regulasi dan alokasi. Pemantauan dapat dipilah ke dalam empat pendekatan: akuntansi sistem sosial, eksperimental sosial, pemeriksan sosial, pemeriksaan sosial, dan sintesis riset dan praktek.
Pendekatan-pendekatan terhadap pemantauan memperhatikan hasil-hasil yang berkaitan dengan kebijakan, berfokus pada tujuan, dan orientasi pada perubahan. Eksperimental sosial berusaha untuk mengikuti prosedur yang digunakan dalam eksperimen klasik dalam laboratorium: kontrol langsung terhadap perlakuan atau stimuli; ada kelompok pembanding (kontrol); rancangan yang acak. Kapasitas eksperimen sosial untuk menghasilkan inferensi kausal yang valid disebut validitas internal. Pemeriksaan sosial merupakan respon konstruksi terhadap keterbatasan dan akuntansi sistem sosial dan eksperimental sosial.
Sintesis riset dan praktek menggunakan informasi yang tersedia dalam bentuk studi kasus dan laporan penelitian untuk merangkum, membandingkan, dan mengkaji hasil-hasil dari implementasi kebijakan dan program di masa lalu. Metode ini efisien, membantu mencakup banyak dimensi dari proses kebijakan, dan dapat digunakan untuk mebuat argumen dengan cara kasus paralel dan analogi. Keterbatasan utama dari sintesis riset dan praktek adalah reliabilitas dan validitas informasi yang tersedia tersebut. Evaluasi mempunyai beberapa karakteristik yang membedakannya dari metode-metode analisis kebijakan yang lain: titik berat kepada nilai hubungan ketergantunagn antara nilai dan fakta; orientasi masa kini dan masa lalu; dan dualitas niali. Fungsi-fungsi utama dari analisis kebijakan adalah penyediaan informasi yang valid dan dapat dipercaya mengenai kinerja kebijakan; kejelasan dan kritik niali-nilai yang mendasari pilihan tujuan dan sasaran dan penyediaan informasi bagi perumusan masalah dan inferensi praktis. Kriteria evaluasi kebijakan: efektifitas, estimasi, kecukupan, kesamaan, daya tanggap, dan kelayakan. Tiga pendekatn utam evaluasi dalam analisis kebijakan: evaluasi semu, evaluasi formal; dan evaluasi teoritis keputusan.

Analisis Perumusan Masalah
Perumusan masalah merupakan aktivitas yang amat penting dalam proses kebijakan publik. Oleh karena hal ini akan berpengaruh terhadap langkah-langkah berikutnya. Kebijakan yang disusun dengan baik, dan dilaksanakan secara efisien oleh lembaga yang kompeten tidaklah berarti jika kebijakan tersebut didasarkan atas masalah yang dirumuskan secara salah à the third error type: melaksanakan kebijakan secara benar untuk meme-cahkan masalah yang dirumuskan secara salah. Agar masalah kebijakan dirumuskan secara benar, maka perlu menempuh tahap-tahap perumusan masalah yang mencakup 4 sub metode perumusan masalah.
Perumusan Masalah (Problem Structuring) : rangkaian kegiatan untuk menghasilkan 4 informasi yang saling berkaitan dengan masalah kebijakan, dengan cara menggunakan 4 sub metode perumusan masalah.
1. Pengenalan masalah à situasi masalah/problematis
2. Pencarian masalah à pemetaan masalah
3. Pendefinisian masalah à masalah substantif
4. Spesifikasi masalah à masalah formal
 
Tahap-Tahap Perumusan Masalah

Situasi Masalah/Problematis
Situasi yang dianggap sebagai problematis secara sosial, atau situasi yang merupakan masalah sosial yang menuntut peme-cahan masalah secara kolektif melalui penerapan suatu kebi-jakan publik tertentu. Dikatakan problematis jika ada jarak/gab antara keadaan yang diinginkan dengan yang senyatanya. Situasi problematis merupakan situasi umum yang dapat kita peroleh dari koran-koran/hasil penelitian/laporan dinas.
Kondisi tersebut dipandang policy maker tidak diinginkan, karena itu perlu dipecahkan, misal : kemiskinan, AIDS, PSK, dll. Situasi problematis ini merupakan hasil dari metode penge-nalan masalah. Perumus kebijakan atau analis kebijakan perlu mengenali apa sifat atau hakekat dari suatu masalah kebijakan, Misalnya kemiskinan : apa hakekat dari masalah kemiskinan? (1) Apakah cukup memadai untuk dijelaskan sebagai masalah ekonomi (rendahnya tingkat pendapatan), (2) sebagai masalah kejiwaan (rendahnya etos kerja), atau (3) masalah struktural (terbatasnya akses meningkatkan kehidupan ekonomi dalam struktur sosial yang ada), (4) masalah budaya (kultur).
Perbedaan definisi akan mempengaruhi arah tindakan yang dirumuskan. Jika kemiskinan merupakan masalah ekonomi, maka alternatif tindakan yang sesuai adalah memperluas kesempatan kerja atau meningkatkan pendapatan masyarakat. Jika kemiskinan merupakan masalah etos kerja, maka pemberian pendidikan dan rangsangan yang membangkitkan motivasi kerja merupakan tindakan yang perlu diambil. Tetapi jika kemiskinan didefinisikan sebagai masalah struktural, maka saran yang sesuai adalah merombak struktur sosial atau sistem kekuasaan sehingga akses/peluang orang miskin untuk mengatasi kemiskinannya meningkat.
Beberapa Karakteristik Masalah Kebijakan (Muhadjir Darwin, 1993) :
Menyangkut masyarakat luas
Serius
Potensial menjadi serius
Ada peluang untuk memperbaiki

Contoh masalah kebijakan (1):
80 persen Daerah Pemekaran Gagal
Selama 1999-2009 terdapat 205 daerah pemekaran baru, yang terdiri atas 7 provinsi, dan 198 kabupaten/kota. Namun hanya 20 persen daerah pemekaran baru yang berhasil, sedangkan 80 persen sisanya dianggap gagal. Bahkan penambahan daerah otonom baru itu justru menambah beban keuangan negara. Pada tahun 1999, DAU yang dikucurkan ke daerah baru Rp. 54,31 triliun, dan tahun 2009 sudah sampai Rp. 167 triliun. Selain itu juga berdampak pada berkurangnya proporsi DAU bagi daerah lain. Beban lain yang harus ditanggung pemerintah pusat adalah penambahan DAK, yang salah satunya untuk membantu menyediakan kantor-kantor SKPD. Dana bantuan, baik dari pusat maupun daerah induk, biasanya habis untuk memberikan gaji kepada pegawai dan pejabat, termasuk anggota DPRD. Sementara peningkatan kesejahteraan masyarakat dan pelayanan publik yang menjadi tujuan pemekaran daerah belum tercapai.

 
Contoh masalah kebijakan (2):
AIDS Epidemic Update di Dunia
1. Jumlah Pengidap HIV Tahun 2007:
 Total 33.2 juta
 Dewasa 30.8 juta
 Wanita 15.4 juta
 Anak < 15 tahun 2.5 juta 2. Jumlah Infeksi HIV Terbaru Tahun 2007:  Total 2.5 juta  Dewasa 2.1 juta  Anak < 15 tahun 420.000 3. Jumlah Meninggal Dunia Akibat AIDS Tahun 2007:  Total 2.1 juta  Dewasa 1.7 juta  Anak < 15 tahun 330.000
Pemetaan Masalah
Hasil dari pengenalan masalah ini berupa situasi masalah. Kemudian situasi masalah ditransformasi menjadi pemetaan masalah melalui metode pencarian masalah (identifikasi faktor penyebab). Pengenalan terhadap sifat masalah sekaligus berguna dalam mengidentifikasi faktor-faktor penyebab dari munculnya suatu masalah kebijakan. Artinya dengan menjelaskan bahwa kemiskinan adalah masalah kejiwaan, secara implisit kita mengidentifikasi bahwa kemiskinan timbul karena penduduk mempunyai etos kerja yang rendah.
Namun yang harus diperhatikan bahwa masalah yang muncul bukanlah disebabkan oleh penyebab tunggal tetapi kombinasi dari berbagai penyebab. Dalam hal ini perumus kebijakan perlu meng-identifikasi seluruh faktor yang diduga mendukung munculnya masalah, setelah itu menseleksi mana dari faktor-faktor tersebut yang dianggap sebagai faktor dominan, dan dari faktor-faktor yang dominan dicari mana faktor-faktor yang dapat diubah melalui penerapan kebijakan publik tertentu. Situasi problematis biasanya tidak dialami oleh semua pendu-duk, tetapi sekelompok penduduk.
Dalam perumusan masalah, lingkup permasalahan perlu diperjelas antara lain dengan mengidentifikasi siapa yang mengalami situasi problematis. Dalam masalah kemiskinan misalnya, perlu diperjelas siapa yang dapat dikelompokkan sebagai miskin? Apakah kemis-kinan dilihat pada unit keluarga? Jika demikian, keluarga dengan karakteristik apa yang disebut miskin? Apakah kemis-kinan dilihat pada unit desa? Jika demikian perlu diperjelas desa mana yang disebut desa miskin? Definisi demikian sangat penting dalam menentukan kelompok sasaran dari suatu program yang hendak diselenggarakan.
Dalam pemetaan masalah perlu juga dilihat keterkaitan satu masalah dengan masalah lain, sehingga dapat diupayakan pemecahan masalah secara lebih integratif. Misalnya tingginya mortalitas bayi di suatu wilayah pedesaan berhubungan erat dengan rendahnya pendidikan masyarakat, rendahnya akses penduduk terhadap pelayanan kesehatan, dan rendahnya kesadaran penduduk untuk merawat kandungan secara sehat. Dengan demikian upaya penurunan mortalitas bayi perlu mengintegrasikan pendekatan klinis, edukatif, dan peningkatan kesejahteraan ekonomi rakyat.

Masalah Substantif
Situasi problematis mempunyai berbagai dimensi yang selalu menimbulkan perbedaan pendapat diantara stakeholders dalam suatu pemerintahan. Misal kemiskinan : merupakan situasi pro-blematis yang perlu dirumuskan menjadi substantive problem melalui metode pendefinisian masalah (problem definition). Cara merumuskan problematic situation menjadi substantive problem sangat tergantung pada metode konseptualisasi/pende-finisian masalah kemiskinan.
Misal masalah kemiskinan terkait dengan masalah : (1) kurang-nya kesempatan kerja, (2) rendahnya kualitas SDM, (3) budaya, atau (4) masalah politis /kemiskinan struktural. Salah satu dari ke empat hal tersebut merupakan substantive problem.

Masalah Formal
Masalah substantif ditransformasi menjadi masalah formal melalui metode spesifikasi masalah. Perumusan masalah substantif dapat lebih dispesifikan lagi (spesifikasi masalah) dengan bantuan statistik. Misal kemiskinan, ternyata masalah substantifnya adalah kelangkaan kesempatan kerja, maka hal tersebut dapat dispesi-fikan lagi yaitu : pemerintah menciptakan 10.000 kesempatan kerja selama 1 tahun.



DAFTAR PUSTAKA
Kaloh. 2002. Mencari Bentuk Otonomi Daerah: Suatu Solusi Dalam Menjawab Kebutuhan Lokal dan Tantangan Global. Jakarta: PT Rineka Cipta
Khoirudin. 2005. Sketsa Kebijakan Desentralisasi Di Indonesia: Format Masa Depan Otonomi Menuju Kemandirian Daerah. Malang: Averroes Press
Syaukani, dkk. 2005. Otonomi Daerah Dalam Negara Kesatuan. Cetakan ke-6. Yogyakarta: Pustaka Pelajar